对中国深度参与全球能源治理的思考

原创 暗潮  2018-12-25 15:46:37  阅读 378 次 评论 0 条

随着中国成为全球能源生产、消费和贸易大国,深度参与全球能源治理已是大势所趋。改革开放以来,中国开启了参与全球能源治理的进程。前期以探索、学习国际规则为主。

进入21世纪,中国开始更加积极地参与全球能源治理,通过利用多边平台、向国际能源组织派员、参与相关国际规则制定、推动国际能源组织改革、在国际范围内提出新倡议等方式,为全球解决能源问题做出了贡献。

1、深度参与全球能源治理意义重大

(1)构建人类命运共同体,促进经济全球化发展的重要途径

面对能源安全、气候变化、逆全球化思潮等全球共同挑战,世界发展的安全性和可持续性下降。维持国际能源市场平衡对全球经济增长和世界和平有着重要的意义,没有国家可以单独解决这些问题。构建人类命运共同体,推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展,是中国作为负责任大国的担当。深度参与全球能源治理,强调共同利益和共同目标,巩固全球能源共同安全观,保障公平并着力解决能源贫困,是中国积极参与全球治理,维护世界和平、稳定、发展的重要途径。

(2) 维护全球和中国能源安全的必然要求

近年来,全球能源秩序发生剧烈变化,中国能源需求不断增长,2017年中国已成为全球第一大原油进口国,净进口量首次突破4亿吨,原油对外依存度高达67.4%;天然气对外依存度高达39%。国内油气供应安全形势不容乐观,2016、2017年中国国内原油产量连续两年低于2亿吨,且原油稳产压力较大。根据国际能源署(IEA)的预测,中国将于2030年成为全球最大石油消费国,于2040年成为仅次于美国的第二大天然气市场。

随着中国成为油气消费大国和进口大国,建立稳定、有效、可持续的能源供应体系,单靠自身力量的难度越来越大。亟需树立全面开放条件下的能源安全观,通过完善全球能源治理机制维护全球和中国的能源安全,内容包括:1)提升应急协调水平,保障能源安全,推动全球和平发展;2)维护经济全球化,持续推动全球公平贸易以及能源投资的合理规则;3)统筹协调全球能源政策的广泛适应性,遏制单边主义、单极霸权主义;4)提高数据透明度,加强统计合作;5)推动能源领域的新技术推广。

(3)推动中国能源转型的重要举措

进入21世纪以来,全球气候变化问题凸显,中国的二氧化碳排放受到国际社会高度关注。作为负责任大国,中国践行碳减排承诺,积极推动能源转型。从世界范围来看,以德国为代表的欧洲国家正在引领第三次全球能源转型,在弥补自身传统化石能源资源短板的同时,占领积极应对气候变化的道德制高点,占领未来新能源技术制高点。随着能源转型的持续推进,国际能源体系的主导权将朝着新能源方向发展,全球能源治理格局将发生重大变化。深度参与全球能源治理将为中国的能源转型营造更好的外部合作环境。

(4)提升中国国际影响力的重要舞台

2017年,中国GDP总量达到80万亿元,稳居世界第二位,对世界经济增长的贡献率超过30%。但是,当前的全球治理体系不能适应当今世界多元化、多极化的发展格局,尤其是面对逆全球化思潮的冲击,中国需要一个清晰的角色认知和战略定位。积极参与全球治理,推进包括能源治理在内的全球治理体系变革,是中国走进国际舞台中心,引领经济全球化向更加包容、普惠的方向发展,实现和平崛起的重要途径。

2、直面存在的问题,积极应对挑战

 (1)缺乏顶层设计,目标与主体分工不够清晰

目前,各级政府、企业、非政府组织等各自的角色与目标并不明确,协调不够,制度上缺乏顶层设计,特别是企业从事海外能源投资所要求的盈利属性,与开放条件下的国家能源安全观之间如何协调平衡,需要统筹考虑。中国参与全球能源治理与合作的目的主要包括:积极利用两种资源两个市场,保障国家能源安全;促进国内能源转型,提升中国能源产业的国际竞争力;维护全球能源市场稳定,构建国际能源新秩序,提升中国的国际能源话语权。

(2)国际国内能源合作均有较大改进空间

中国境内的国际能源合作大多为对话性合作与一般性合作,外商外资在中国石油行业,特别是上游领域的参与程度不深,对中国国际能源合作秉持“对等”原则产生质疑。中国的海外能源投资尚处于起步阶段,如何在全球范围内通过更有效的投资和灵活的合作方式获取资源,促进国内外技术与项目的相互交流,还存在较大的改进空间。目前,中国国有石油企业虽然积累了较丰富的海外投资经验,但相比国际大石油公司,在全球技术转移、国际化商务与技术人才调度等方面的短板依然十分明显。

(3)在国际油气贸易中缺乏“话语权”

在国际油气贸易合同中,“目的地条款”“照付不议”等模式在油价大幅波动时凸显了其不合理性,风险主要由消费国、进口国来承担。石油贸易的话语权,除合同模式之外,还包括计价货币的选择,而石油贸易结算货币的选择权掌握在众多交易商手中,并非政府间协议所能左右。中国作为全球第一大原油进口国,在国际石油市场上的话语权不够,议价能力不足。随着中国版原油期货的上市,这一问题有望逐步得到部分解决。

(4)树立自信,积极应对主要挑战

中国参与全球能源治理需要树立自信心,面对复杂局面能坚持共商共建共享的全球治理观。目前中国国际治理人才不足,相关培养支持机制仍不健全。风险识别与防控需加强,包括地缘政治风险、安全风险、投资目标国的腐败风险、商务风险、技术风险以及人员疾病风险等。

3、对中国深度参与全球能源治理的建议

(1)建立沟通协调机制,利用各种国际平台提出中国方案

中国政府与欧佩克(石油输出国组织,OPEC)、国际能源署、国际能源论坛(IEF)等国际能源组织以及二十国集团(G20)、金砖国家、亚太经合组织和上海合作组织等国际组织已建立沟通渠道,应通过定期协调机制,积极参与国际能源组织变革进程,影响国际能源规则修订,利用各种途径提出完善能源治理的中国方案。

参与国际能源署主导的全球能源治理。国际能源署秘书处于2012年提出协作国(Association)倡议,倡议国包括巴西、中国、印度、印度尼西亚、墨西哥、俄罗斯和南非。这7个国家计划建立联盟组织,每年聚会两次,议题内容包括能源数据和统计、能源安全、能源技术、国家能源政策评估等。联盟组织将通过一个“伞形”协议建立,在国际能源署和协作国之间确定合作目标,并与各个协作国签订更为具体的合作协议。目前,中国与国际能源署成立了合作办公室,双方还签署了关于能效合作的谅解备忘录,决策层和学术研讨的交流越来越常态化。下一步应积极推动国际能源署在中国常设办事机构,以加强中国政府与国际能源署的政策协调与互动;积极推动国际能源署在中国开展一些具体的试点项目,促进市场改革机制建设。

借助二十国集团平台推动国际能源治理的改革与完善。二十国集团是全球治理和国际经济合作的主要平台,成员涵盖面广、代表性强,包括发达国家和新兴发展中国家。二十国集团下设的能源工作小组在全球能源治理中发挥的作用日益凸显,该小组涉及的议题包括成员国间的能源生产和消费、温室气体、基础设施、化石能源补贴等。中国可以利用二十国集团平台,推动全球能源治理改革并获得更多国家的理解支持。

积极发挥国际能源论坛的沟通协调作用。国际能源论坛成员国覆盖了生产国、消费国和运输国,旨在建立一个“中立的平台,谋求非正式、公开、被通知的能源对话”,以保障全球能源安全。由国际能源论坛、国际能源署和欧佩克三个组织的秘书处联合开展活动,被认为是弥补当前全球能源政策合作空缺的一项务实方案。充分发挥国际能源论坛的作用,可促进新兴国家与国际能源署的合作,促进中国与国际能源署、欧佩克的沟通、协调与合作,逐步提升中国及其他新兴国家在全球能源治理中的话语权。

(2)在“一带一路”框架下打造能源合作命运共同体

“一带一路”倡议是促进全球共同发展、实现共同繁荣的重要合作平台,为全球治理提供了新的路径与动力。能源合作在推进“一带一路”建设中发挥了重要作用,成为能源外交的重要手段,但在投资保护、双边税收、贸易、准入、舆论环境等方面仍存在诸多问题,旧的协议不能适应新形势新条件的需要,影响了油气合作的效益与效率,亟待改进和完善。应在“一带一路”倡议框架下,构建能源合作论坛,协调政策机制,管控投资风险,打造能源合作命运共同体,实现区域能源合作与全球能源治理的协同,促进全球能源治理体系的完善。

(3)强化国家顶层设计,明确各方参与全球能源治理的角色分工

中国深度参与全球能源治理,需要站在国家层面强化顶层设计,明确政府相关部门的职责,强化协调。围绕能源投资与贸易规则、能源转型与应对气候变化、能源数据统计、能源新技术推广以及能源应急协调与保障等功能来建设和完善全球能源治理的政府机构。明确主要大型企业在落实国家战略与政策、实施国际能源合作方面的角色分工,统筹考虑国家战略与企业利益,在项目组合规划时,要兼顾战略类项目与盈利类项目,毕竟企业的可持续发展需要以盈利为基础。中国国有企业在对外能源投资中要发扬“抱团出海”的精神,相互支持。行业协会、地区商会等各种非政府组织要充实相关力量,做好统筹协调,为中国深度参与全球能源治理发挥更大的作用。

(4)持续推进能源转型,与世界各国交流和分享技术成果

2015年6月,习近平主席提出了促进中国能源转型发展的战略思想,即“推动能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命、能源体制革命和全方位加强国际合作”。能源变革与转型升级发展已经站在了新的起点,化石能源清洁化、清洁能源规模化和能源供应智能化是传统能源转型升级的三条路径。能源转型有其艰巨性、复杂性和长期性,不可能一蹴而就,需要国家在宏观政策、法律法规、财政金融、资金投入、技术研发等方面构建配套完善的体制机制。在能源转型问题上,要明确总目标与阶段任务,加快清洁能源立法,完善减排激励政策,强化环保督查与追责;要加强重大关键技术与装备的研发创新,加快智能电网建设,建立智慧能源系统;要合理引导投资,拓展多元投资渠道,提升投资成果转化。

推动能源转型的根本力量是科学技术。近年来,中国在发展太阳能、风能等可再生能源、提高能效、减少二氧化碳排放方面的技术进步显著,受到世界关注。未来,中国需要加快推进能源的优质高效发展与绿色低碳转型进程,积极深入地与世界各国交流技术成果,促进绿色能源技术的推广应用。

(5)加强人才培养和风险防控,增强中国在国际能源治理领域的软实力

扎根本土、具有丰富经验、具有国际化视野、深谙国际法则的人才匮乏是中国深度参与全球能源治理的重大瓶颈。在政府层面,需要加强国际化人才培养,尽早做好后备干部选拔培养。在企业层面,特别是国有企业,亟需打破人才流动的各种障碍,注重年轻人才选拔培养。同时,对已经走向国际舞台的国际治理人才,要充分做好支持、爱护和帮助工作,从制度上予以保障,让他们切实感觉到国家力量的支持。

对中国企业来说,尤其要提高国际能源合作中的风险防范能力。油气合作项目及能源基础设施建设,涉及技术、资金、人员、财政、税收、环保以及舆论等多方面风险,面临诸多复杂因素和不确定性。除战略类项目外,中资企业要把经济利益放在首位,需要明确投资回报率,加强尽职调查。除了常规的技术与商务风险评估,还要深入了解当地的历史文化背景、风俗习惯、宗教、加入的国际组织与协定、外商投资纠纷判例等。

(6)继续加强国内能源改革,为对外开放合作提供动力和保障

重点落实节约优先、立足国内、绿色低碳、创新驱动四大能源战略,拓展能源国际合作,利用好国内国际两种资源、两个市场,积极参与全球能源治理。进一步完善油气进出口管理体制,提升国内国际资源利用能力和市场风险防范能力,建立以规范的资质管理为主的原油进口动态管理制度,完善成品油加工贸易和一般贸易出口政策;健全多元化天然气海外供应体系,加快推进进口国别(地区)、运输方式、进口通道 、合同模式以及参与主体多元化。

(来源:《国际石油经济》;作者:张运东、杨艳、饶利波;作者单位:中国石油集团经济技术研究院)


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